DDL 664 e CCNL: collisione imminente sull’orario di lavoro

Il Disegno di Legge n. 664, attualmente all’esame della 7ª Commissione del Senato e proposto dal senatore Roberto Marti, introduce un tema di grande attualità e rilevanza per il mondo della scuola: la formazione del personale docente su competenze relazionali e civiche. L’obiettivo dichiarato è quello di promuovere una cultura del rispetto, prevenire le discriminazioni e gestire in modo non violento i conflitti, dotando gli insegnanti di strumenti per sviluppare l’empatia e l’intelligenza emotiva negli studenti.

Sebbene le finalità del DDL siano ampiamente condivisibili, un’analisi giuridica più approfondita rivela diverse criticità, in particolare riguardo alla sua compatibilità con il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) del comparto Istruzione e Ricerca e con alcuni principi costituzionali ed europei.

Cosa Prevede il Disegno di Legge n. 664

Il testo del DDL mira a istituire, a partire dall’anno scolastico 2026/2027, percorsi strutturati di aggiornamento per il personale docente del sistema nazionale di istruzione. Le aree tematiche individuate sono cruciali per l’educazione contemporanea:

• Rispetto reciproco e promozione di relazioni consapevoli.
• Gestione non violenta dei conflitti.
• Sviluppo dell’empatia e dell’intelligenza emotiva.
• Contrasto a stereotipi, pregiudizi e disuguaglianze.
• Prevenzione della violenza e delle discriminazioni anche negli ambienti digitali.

Per l’organizzazione di tali percorsi, il Ministero dell’Istruzione e del Merito potrà avvalersi dell’INDIRE (Istituto Nazionale di Documentazione, Innovazione e Ricerca Educativa), che curerebbe l’aggiornamento professionale, il supporto alla progettazione didattica e la diffusione di buone pratiche. Il DDL prevede inoltre che le istituzioni scolastiche, nel rispetto della loro autonomia, possano inserire nel Piano Triennale dell’Offerta Formativa (PTOF) specifici progetti extracurricolari su queste tematiche.

Tuttavia, l’elemento più critico e potenzialmente problematico del disegno di legge risiede nella clausola di invarianza finanziaria. Il testo stabilisce esplicitamente che l’attuazione delle sue disposizioni non deve comportare “nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”. Di conseguenza: “Le attività dovranno quindi essere realizzate utilizzando le risorse umane, organizzative e finanziarie già disponibili nelle scuole e negli enti coinvolti.”.

Questa clausola rappresenta il fulcro delle principali perplessità giuridiche che verranno analizzate di seguito.

Il Contrasto con il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL)

Il CCNL del comparto Istruzione e Ricerca è la fonte normativa che disciplina il rapporto di lavoro del personale scolastico, inclusi gli obblighi di servizio, l’orario di lavoro, la formazione e la retribuzione. Il DDL 664, in particolare a causa della clausola di invarianza finanziaria, rischia di entrare in conflitto con diverse disposizioni contrattuali.

1. Formazione e Orario di Lavoro: La formazione del personale docente è un “diritto-dovere” fondamentale. Il CCNL 2019-2021 stabilisce che gli obblighi di lavoro dei docenti si articolano in attività di insegnamento e attività funzionali all’insegnamento, il cui piano annuale è deliberato dal collegio dei docenti. Qualsiasi attività formativa imposta per legge, se collocata al di fuori dell’orario di servizio e non riconducibile alle attività funzionali già previste e non retribuite, dovrebbe essere considerata un’attività aggiuntiva e, come tale, retribuita. Il CCNL 2019-2021 (parte 3) prevede specifiche tariffe orarie per le prestazioni aggiuntive del personale docente. Imporre una nuova formazione obbligatoria senza prevedere una copertura finanziaria significa, di fatto, introdurre un obbligo di lavoro non retribuito, in palese contrasto con i principi contrattuali.
2. Violazione delle Prerogative della Contrattazione Integrativa: Il CCNL 2022-2024 riserva alla contrattazione collettiva integrativa, a livello di istituzione scolastica, materie fondamentali quali i “criteri per la ripartizione delle risorse del fondo per il miglioramento dell’offerta formativa” e i “criteri generali per l’utilizzo di strumentazioni tecnologiche di lavoro in orario diverso da quello di servizio, al fine di tutelare i tempi di riposo e la disconnessione”. L’introduzione di un obbligo formativo senza stanziamenti dedicati costringerebbe le scuole a utilizzare le risorse del Fondo per il Miglioramento dell’Offerta Formativa (MOF), sottraendole alla loro destinazione naturale, che deve essere decisa in sede di contrattazione integrativa d’istituto. Un intervento legislativo di questo tipo scavalcherebbe di fatto le relazioni sindacali e l’autonomia negoziale delle parti a livello locale, violando il sistema di governance delineato dal CCNL.

Profili di Illegittimità Costituzionale ed Europea

Le criticità non si limitano al solo contrasto con la normativa contrattuale, ma si estendono a potenziali profili di incostituzionalità e di non conformità con il diritto europeo.

• Violazione dell’art. 36 della Costituzione: L’articolo 36 della Costituzione sancisce il diritto del lavoratore a una retribuzione “proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa”. L’imposizione di un’attività formativa obbligatoria da svolgersi al di fuori dell’orario di servizio, senza alcuna forma di compenso, si configurerebbe come una prestazione lavorativa gratuita, in potenziale violazione di tale principio fondamentale.
• Violazione dell’art. 97 della Costituzione: Secondo il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, l’azione amministrativa deve essere efficace ed efficiente. Una legge che introduce un obbligo formativo ma, al contempo, nega le risorse necessarie per la sua corretta e capillare attuazione, rischia di essere una norma “manifesto”, priva di effettività. Si creerebbe un obbligo formale che le scuole non avrebbero gli strumenti per adempiere in modo sostanziale, con il rischio di una formazione disomogenea, insufficiente o, semplicemente, non realizzata.
• Lesione dell’Autonomia Scolastica (Artt. 33 e 117 Cost.): Sebbene il DDL dichiari di voler rispettare l’autonomia scolastica, l’introduzione di un modello formativo centralizzato, gestito tramite INDIRE, potrebbe incidere sull’autonomia organizzativa e didattica delle singole istituzioni scolastiche, le quali sono titolari della programmazione delle attività formative per il proprio personale attraverso il PTOF.
• Contrasto con i Principi Europei: Le finalità del DDL, volte a prevenire le discriminazioni, sono certamente in linea con i valori e gli obiettivi dell’Unione Europea, sanciti anche nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. Tuttavia, le modalità di attuazione potrebbero entrare in conflitto con altri principi. L’articolo 31 della stessa Carta tutela il diritto a “condizioni di lavoro giuste ed eque”, che includono il rispetto degli orari di lavoro e una giusta retribuzione. L’imposizione di lavoro non retribuito potrebbe essere considerata una violazione di tali condizioni.

Conclusioni

Il Disegno di Legge n. 664 si prefigge obiettivi lodevoli e necessari per la scuola del XXI secolo. Tuttavia, la scelta di vincolarne l’attuazione a una rigida clausola di invarianza finanziaria ne compromette la sostenibilità giuridica e l’efficacia pratica. Per come è formulato, il DDL rischia di generare un conflitto insanabile con le disposizioni del CCNL in materia di orario di lavoro e contrattazione integrativa, oltre a sollevare fondati dubbi di legittimità costituzionale, in particolare riguardo al diritto a un’equa retribuzione (art. 36 Cost.) e al principio di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.).

Affinché una riforma così importante possa essere attuata con successo, è indispensabile che il legislatore affronti il nodo delle risorse, prevedendo stanziamenti adeguati che consentano di remunerare l’impegno aggiuntivo richiesto ai docenti e di rispettare le prerogative della contrattazione collettiva, trasformando un’intenzione lodevole in un diritto esigibile e in una reale opportunità di crescita per tutto il sistema scolastico.

Avv. Gianfranco Nunziata

(Foro di Salerno)

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