Riportiamo qui su InformazioneScuola.it un unteressantissimo articolo di dirittoscolastico.it che tratta l’argomento per certi aspetti spinoso delle circolari e dell’obbligo di firma.
Va chiarito subito che le circolari sono atti emanati da un organo gerarchico superiore della pubblica amministrazione ed indirizzate ai dipendenti degli uffici periferici, allo scopo di dettare disposizioni di varia natura. Esse non rientrano nel novero delle fonti del diritto in quanto si tratta di atti interni che valgono esclusivamente nell’ambito dell’ordinamento particolare che le ha emanate, fornendo istruzioni, indicazioni, ordini e direttive circa i comportamenti da seguire ed esaurendo la loro efficacia giuridica solo nei confronti dei soggetti cui esse sono rivolte.
Le circolari sono quindi norme interne circoscritte e limitate solo ad un particolare ufficio.
Una sentenza della Corte di Cassazione riassume efficacemente l’interpretazione prevalente sulla natura e funzionalità delle circolari, le quali “non possono né contenere disposizioni derogative di norme di legge, né essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie che, come tali vincolano tutti i soggetti dell’ordinamento, essendo dotate di efficacia esclusivamente interna nell’ambito dell’amministrazione all’interno della quale sono emesse; (…) non possono spiegare alcun effetto giuridico nei confronti di soggetti estranei all’amministrazione, né acquistare efficacia vincolante per quest’ultima, essendo destinate esclusivamente ad esercitare una funzione direttiva nei confronti degli uffici dipendenti” (Cassazione – Sezioni unite civili, 9 ottobre – 2 novembre 2007, n. 23031).
In aggiunta a ciò la sentenza del Consiglio di Stato del 15/10/2010 n. 7521 ha affermato che «le circolari amministrative sono atti diretti agli organi e uffici periferici ovvero sottordinati, che non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale. “Ne consegue che tali atti non rivestono una rilevanza determinante nella genesi dei provvedimenti che ne fanno applicazione”. Inoltre, è evidente che tali atti di indirizzo interpretativo non sono vincolanti per i soggetti estranei all’amministrazione, mentre, per gli organi destinatari esse sono vincolanti solo se legittime, potendo essere disapplicate qualora siano contra legem. (C. Stato, sez. IV, 27-11-2000, n. 6299)».
Non è superfluo ricordare che “il termine circolare non indica una particolare figura di atto normativo, ma puramente e semplicemente il testo scritto che contiene e che è volto a portare a conoscenza un atto giuridico o una notizia indirizzata a una pluralità di destinatari”. (Giannini, Catelani).
Ora il tema delle circolari è quanto mai attuale anche in ambito scolastico.
Il problema dell’obbligatorietà o meno della sottoscrizione delle circolari interne diffuse dai dirigenti scolastici in corso d’anno solleva continuamente delle perplessità. Non è raro infatti imbattersi in docenti che disattendono spesso tale adempimento venendo così a generare non poche polemiche in ambito dirigenziale.
La questione va comunque affrontata operando un distinguo tra quello che è obbligatorio firmare e ciò che al contrario non necessita di formale sottoscrizione, in quest’ultimo aspetto rientrano per esempio tutti quei documenti meramente informativi di attività ed iniziative sportive, culturali, artistiche e di aggiornamento professionale che arrivano ripetutamente alle scuole con preghiera di diffusione e pubblicità interna. Per tali atti non sembrerebbe sussistere l’obbligo di firma, benché spesso non siano assenti questioni per una mancata sottoscrizione.
Al contrario le circolari interne, a carattere informativo, istruttivo, regolativo, gestionale ed organizzativo che i dirigenti scolastici inviano ai docenti e circoscritte al solo ambito della istituzione scolastica, rientrano a tutti gli effetti nel potere di organizzazione, dei dirigenti, così come sancito all’interno dell’art.5 del D.Lgs. n.165 del 30 marzo 2001 e perciò come tali per esse sembrerebbe sussistere un obbligo firma.
Il comma 2 dell’art.5 del sopracitato Decreto recita infatti che “nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’articolo 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatti salvi la sola informazione ai sindacati per le determinazioni relative all’organizzazione degli uffici ovvero, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, l’esame congiunto, ove previsti nei contratti di cui all’articolo 9. Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici”.
La circolare interna emanata dal dirigente scolastico è quindi espressione del suo potere di organizzazione e gestione e non può essere disattesa quanto alla sua sottoscrizione, fosse anche come mero atto di presa visione del contenuto. A supportare tale affermazione si aggiunge anzitutto il fatto che con la contrattualizzazione del pubblico impiego, secondo quanto disposto dal comma 2, dell’art. 2 del D.Lgs. n.165 del 30 marzo 2001, “i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del Libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa”; pertanto, nel caso in cui la circolare abbia una natura gestionale-organizzativa, le disposizioni da essa veicolate trovano sostegno nell’art. 2104 del codice civile, in materia del lavoro nell’impresa, rubricato “Diligenza del prestatore di lavoro”, che sancisce gli obblighi di esso prestatore ossia la diligenza da usare nella esecuzione della prestazione lavorativa nonché l’obbligo di osservare le disposizioni per l’esecuzione e per la disciplina del lavoro impartite dall’imprenditore e dai collaboratori di questo dai quali gerarchicamente dipende. In questo caso la circolare rappresenta un mezzo attraverso cui il datore di lavoro porta a conoscenza una sua volontà di autorganizzazione che, come tale, va quantomeno sottoscritta per presa visione. Qui si richiama anche l’art. 1375 del codice civile il quale recita che il contratto deve essere eseguito secondo buona fede ove con questa locuzione la giurisprudenza ha riconosciuto che la buona fede costituisce oggetto di un vero e proprio dovere giuridico (Cass. 86/960), consistente in un generale dovere di solidarietà che impone a ciascuna delle parti di agire in modo da preservare gli interessi dell’altra a prescindere tanto da specifichi obblighi contrattuali quanto dal dovere extracontrattuale del neminem laedere, trovando tale impegno solidaristico il suo limite precipuo unicamente nell’interesse proprio del soggetto, tenuto, pertanto, al compimento di tutti gli atti giuridici e/o materiali che siano necessari alla salvaguardia dell’interesse della controparte nella misura in cui non comportino un apprezzabile sacrificio a suo carico (Cass. 06/264, Cass. 04/20399, Cass. 03/3185, Cass. 02/14726, Cass. 01/12093, Cass. 91/2503). Quindi la sottoscrizione della circolare interna emanata dal dirigente scolastico si configura su un duplice piano: da una parte la disposizione impartita dal superiore che concretizza una sua volontà di gestione organizzativa, dall’altra la presa visione del docente che adempie prioritariamente in modo oggettivo, sottoscrivendo la disposizione, fatta salva la possibilità di sollevare un reclamo qualora questa sia contra legem e indichi un obbligo per il lavoratore del tutto illegittimo.
Infatti se la circolare veicola un ordine impartito ai funzionari sottordinati, in questo caso il dirigente ai docenti, e questi ultimi non ne condividono il contenuto, perché in contrasto con le norme contrattuali, gli stessi possono rievocare quanto disposto dall’art.17 del D.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) che disciplina i limiti al dovere verso il superiore: l’impiegato, al quale, dal proprio superiore, venga impartito un ordine che egli ritenga palesemente illegittimo, deve farne rimostranza allo stesso superiore, dichiarandone le ragioni. Se l’ordine è rinnovato per iscritto, l’impiegato ha il dovere di darvi esecuzione. L’impiegato non deve comunque eseguire l’ordine del superiore quando l’atto sia vietato dalla legge penale.
Per tutto quanto sopra esposto, le circolari scolastiche si identificano quindi come strumenti materiali della funzione datoriale e pertanto andrebbero comunque sottoscritte per presa visione; peraltro oggi l’art.32 della Legge n. 69 del 18 giugno 2009 consente alle Pubbliche Amministrazioni la pubblicazione nei propri siti informatici di atti e provvedimenti amministrativi con effetto di pubblicità legale, permettendo così ai dirigenti una tempestiva notificazione agli interessati dei propri atti e provvedimenti amministrativi.
Katjuscia Pitino
