- L’integrità dell’amministrazione scolastica e il ruolo del whistleblower.
Il principio di trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione, sancito dall’art. 97 della Costituzione, assume una valenza del tutto peculiare nel settore dell’istruzione, presidio fondamentale per la formazione dei cittadini e la coesione sociale. In questo contesto, la prevenzione e il contrasto di fenomeni di mala administratio o di veri e propri illeciti non rappresentano solo un obbligo di legge, ma un imperativo etico. Strumento cardine per il perseguimento di tale obiettivo è l’istituto del whistleblowing, ovvero la segnalazione di illeciti da parte di chi, operando all’interno dell’organizzazione, ne viene a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro.
La disciplina, originariamente introdotta con la Legge n. 190/2012 e successivamente potenziata dalla Legge n. 179/2017, ha trovato un assetto organico e definitivo con il Decreto Legislativo 10 marzo 2023, n. 24, che, in attuazione della Direttiva (UE) 2019/1937, ha ridisegnato l’intero sistema di tutele per i segnalanti. Il presente contributo si propone di analizzare la portata di tale normativa con specifico riferimento al comparto scolastico, delineando gli obblighi per le istituzioni, le tutele per il personale e le implicazioni pratiche che ne derivano, anche alla luce della contrattazione collettiva di settore.
- L’ambito di applicazione della disciplina nel contesto scolastico.
Il D.Lgs. 24/2023 si applica ai “soggetti del settore pubblico”, categoria nella quale rientrano a pieno titolo le istituzioni scolastiche ed educative di ogni ordine e grado. La platea dei soggetti legittimati ad effettuare la segnalazione è stata notevolmente ampliata e comprende non solo il personale di ruolo (docenti, personale ATA, dirigenti scolastici), ma anche i lavoratori a tempo determinato, i collaboratori, i tirocinanti e, in generale, chiunque operi in un “contesto lavorativo” legato alla scuola, a prescindere dalla natura del rapporto giuridico.
L’oggetto della segnalazione può riguardare un’ampia gamma di “condotte illecite”, non limitate ai soli reati contro la Pubblica Amministrazione, ma estese a illeciti amministrativi, contabili, civili o penali. La giurisprudenza ha tuttavia precisato che la tutela è accordata quando la segnalazione è effettuata “nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione” e non per veicolare “lamentele di carattere personale del segnalante o richieste che attengono alla disciplina del rapporto di lavoro”. La distinzione, talvolta sottile, risiede nella finalità della segnalazione: essa deve mirare a far emergere un danno per l’interesse pubblico, anche se questo può coincidere con un interesse privato del segnalante, ma non può esaurirsi in una mera rivendicazione individuale.
Per quanto concerne le modalità, il D.Lgs. 24/2023 prevede l’obbligo per le amministrazioni di istituire un “canale di segnalazione interna” che garantisca la massima riservatezza. Per il comparto scolastico, l’ANAC ha chiarito che la gestione di tale canale è affidata al Direttore Generale dell’Ufficio Scolastico Regionale (USR), in qualità di Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) per tutte le scuole della regione. È fondamentale che il personale sia informato dell’esistenza e delle modalità di utilizzo di tale canale.
- Il sistema di tutele: il divieto di ritorsione e la nullità degli atti.
Il cuore della normativa è rappresentato dal robusto sistema di protezione accordato al segnalante. Il principio cardine è il divieto assoluto di ritorsione. L’art. 17 del D.Lgs. 24/2023 definisce la ritorsione come qualsiasi “comportamento, atto od omissione […] che provoca o può provocare alla persona segnalante […] un danno ingiusto”. L’elenco fornito dalla norma è esemplificativo e include le misure più frequentemente adottate in ambito lavorativo: il licenziamento, la sospensione, il demansionamento, la mancata promozione, il trasferimento punitivo, l’irrogazione di sanzioni disciplinari e persino le note di merito negative.
A presidio di tale divieto, il legislatore ha introdotto due meccanismi di eccezionale efficacia:
- a) L’inversione dell’onere della prova: Una volta che il dipendente dimostri di aver effettuato una segnalazione e di aver subito un atto pregiudizievole (es. una sanzione disciplinare), scatta una presunzione legale relativa. Si presume, cioè, che l’atto sia una ritorsione. Spetta quindi all’amministrazione dimostrare, con prova rigorosa, “che tali condotte o atti sono motivati da ragioni estranee alla segnalazione”. Si tratta di una presunzione che la giurisprudenza ha ritenuto centrale per l’effettività della tutela.
- b) La nullità dell’atto ritorsivo: Qualsiasi atto adottato in violazione del divieto di ritorsione è nullo. La nullità, sanzione civilistica più grave, comporta che l’atto sia considerato come mai venuto ad esistenza. Una sanzione disciplinare nulla, ad esempio, deve essere rimossa dal fascicolo del dipendente e le eventuali trattenute stipendiali devono essere integralmente restituite.
A ciò si aggiunge la garanzia di riservatezza sull’identità del segnalante, che deve essere protetta in ogni fase del procedimento, salvo il consenso dell’interessato o specifiche e tassative esigenze di difesa dell’incolpato in sede disciplinare o penale.
- Il rapporto con la contrattazione collettiva e la responsabilità disciplinare.
La disciplina del rapporto di lavoro del personale scolastico è retta, per molti aspetti, dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro. Il CCNL Comparto Istruzione e Ricerca 2019-2021 delinea il quadro generale della responsabilità disciplinare, rinviando tuttavia a una futura sequenza contrattuale la definizione di dettaglio per il personale docente ed educativo (Art. 178). È essenziale sottolineare che la normativa sul whistleblowing, in quanto norma imperativa di legge posta a tutela di interessi pubblici, prevale su qualsiasi disposizione contrattuale eventualmente configgente. Le procedure disciplinari previste dal CCNL devono essere applicate in modo da rispettare pienamente le tutele del segnalante. Un procedimento disciplinare avviato in conseguenza di una segnalazione e che non rispetti l’inversione dell’onere della prova, ad esempio, sarebbe illegittimo e la sanzione irrogata nulla, anche se la procedura formale prevista dal CCNL fosse stata rispettata.
Ne consegue che i Codici di Comportamento e i Codici Disciplinari, che ogni istituzione scolastica è tenuta a pubblicare sul proprio sito, devono essere aggiornati per recepire esplicitamente le tutele previste dal D.Lgs. 24/2023. La mancata conformità delle procedure interne espone l’amministrazione a sanzioni da parte dell’ANAC, che può irrogare al responsabile multe da 10.000 a 50.000 euro. In caso di ritorsione accertata, la sanzione pecuniaria per il responsabile va da 5.000 a 30.000 euro.
- Conclusioni: uno strumento da conoscere e valorizzare.
La nuova disciplina del whistleblowing rappresenta un passo avanti decisivo per la promozione della legalità e della trasparenza anche nel mondo della scuola. Le tutele rafforzate, e in particolare l’inversione dell’onere della prova e la nullità degli atti ritorsivi, offrono al personale scolastico uno scudo protettivo robusto, incentivando la segnalazione di condotte illecite senza il timore di subire ingiuste rappresaglie.
Per le istituzioni scolastiche e per i dirigenti, la corretta applicazione della normativa non è solo un obbligo di legge, ma un’opportunità per rafforzare la propria integrità e il rapporto di fiducia con la comunità. È fondamentale che le amministrazioni, a livello centrale e periferico, promuovano una cultura della legalità, informando adeguatamente il personale sui propri diritti e doveri e gestendo le segnalazioni con la massima serietà e riservatezza. Solo in questo modo il *whistleblowing* potrà dispiegare appieno la sua funzione di presidio democratico, contribuendo a rendere l’amministrazione scolastica sempre più trasparente, efficiente e al servizio del bene comune.
Avv. Gianfranco Nunziata
(Foro di Salerno)
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